Sávio Coelho – Uma investigação acerca da Teoria das Organizações

No presente artigo objetivarei uma breve análise acerca do papel fundamental do estudo institucional tanto na economia como na ciência política. Pretendo, sobretudo, fazer um estudo sistemático acerca do Estado enquanto instituição e nas suas diversas formas de organização enquanto tal. Para tal, farei uma breve história do pensamento institucional e conceitos básicos com o objetivo de clarear melhor o debate. Espero ser o mais objetivo possível, todavia, devo alertar que não será possível fazer uma abordagem geral de todas as características institucionais do Estado em suas relações com a sociedade; deixando assim esses outros tópicos guardados para futuros ensaios que planejo escrever.

Uma Breve História do Pensamento das Organizações:

 

As organizações sempre foram objeto de curiosidade para os pensadores. Desde a antiguidade, filósofos já se perguntavam acerca das formas como a sociedade se organizava e de como certas organizações humanas funcionavam, sendo Aristóteles, Locke, Hobbes, Maquiavel os mais famosos.

Entretanto, foi apenas por volta das décadas de 1920 e 1930 que o estudo das organizações ganhou uma importância mais significativa, sobretudo dentro do campo das ciências econômicas. A teoria econômica das organizações tem sua origem com a teoria da firma de Ronald Coase em seu ensaio “The Nature of Firm”. Nesse ensaio, Coase estabeleceu a distinção básica entre mercados e hierarquias segundo um princípio de comando e estruturação e afirmou que determinadas decisões de alocação de recursos eram tomadas em organizações hierárquicas devido à necessidade de economizar nos custos de transação. Esses custos são definidos como os gastos que uma organização deve realizar para planejar, adaptar e monitorar as interações entre seus agentes, garantindo assim exista um cumprimento de termos contratuais de maneira satisfatória e de forma a atingir fins econômicos. Coase dizia que, devido a isso e os custos para encontrar informação dispersa, muitas vezes era mais eficiente trazer todas essas atividades para dentro dos limites de uma única organização hierárquica que podia tomar decisões de controle.

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Ronald Coase (1910-2013)

 

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Oliver Williamson (1932-)

 

A teoria da firma de Coase não era de fato uma teoria das organizações, mas uma teoria para explicar a razão da fronteira entre organizações e mercados. Um dos herdeiros intelectuais de Coase, Oliver Williamson, usou a estrutura dos custos de transação e explicou muitas das razões pelas quais hierarquias tinham preferência sobre os mercados. De acordo com Williamson, a racionalidade limitada implicava que as partes de um contrato nunca podiam prever plenamente todas as futuras contingências possíveis ou se proteger de formas de oportunismo. Regras de funcionamento burocrático e leis estatais funcionam assim sobretudo para evitar certos riscos macroeconômicos; como choques de oferta ou depressões; e para facilitar a aplicação e execução de reformas.

Porém, a economia começou a colocar sua marca dentro da teoria das organizações quando começou a incorporar suas próprias hipóteses comportamentais individualistas para dentro dos limites das firmas. Assim, formou-se o pensamento de que organizações são coleções de indivíduos que manifestam ao mesmo tempo um comportamento cooperativo e egoísta. A abordagem anterior enfatizava o aspecto cooperativo e enfatizava o caráter orgânico das organizações como se elas fossem organismos isolados cujas partes estavam moldadas de forma a buscar um fim comum. O Estado, nessa visão, poderia ser gerido de forma ótima desde que relações de autoridade fosse estabelecidas . O próprio Coase, em sua análise das hierarquias, dizia que uma unidade de finalidade semelhante surgia das relações de autoridade.
Todavia, dois colegas de Coase discordariam de suas visões. Armen Alchian e Harold Demsetz afirmaram em seu ensaio “Production, Information Cost and Economic Organization” que não havia nada de único na relação de autoridade que a diferenciasse de outras relações voluntárias no mercado. As empresas hierárquicas podiam ser compreendidas como um nexo de contratos pelos quais funcionários, enquanto indivíduos, concordavam voluntariamente em aceitar a autoridade hierárquica. Havia limites para a aceitação das relações de autoridade; os funcionários podiam decidir acabar com a relação dentro das condições de um contrato de trabalho a qualquer momento e davam mais importância aos próprios interesses do que aos interesses das firmas. De acordo com Alchian e Demsetz, a razão da existência de organizações hierárquicas era o problema de monitoramento da produção conjunta, pois era difícil fiscalizar a contribuição conjunta de todas os funcionários de maneira descentralizada. As dificuldades de monitoramento abririam espaço para que os funcionários fugissem do trabalho e abririam espaço para o conceito de seleção adversa de informações teorizado por George Akerlof em seu “Market for Lemons”. Isto é, em uma situação de produção conjunta, o trabalhador individual tem melhores informações sobre sua contribuição individual do que um terceiro, que pode ser manipulado em favor desse trabalhador. Essa divergência entre indivíduos e organizações devido a um problema de assimetria de informação criou o que ficaria conhecido como problemas de relação agente-dirigente.

 

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Armen Alchian (1914-2013)
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Harold Demsetz (1930-)

 

Mesmo antes de Alchian, Demsetz e Akerlof, esses problemas já eram teorizados, para falar a verdade. O economista Gardiner Means e o jurista Aldolf Berle ,em seu livro “The Market Corporation and Private Property”, escreveram acerca do abismo perigoso que pode ocorrer pelo divórcio entre propriedade e gerenciamento. Os proprietários, ou dirigentes, nomeiam gerentes, ou agentes, para cuidar de seus interesses, mas estes, com frequência, reagem a incentivos individuais que diferem fortemente dos do dirigente. Segundo os autores, esse problema surge em todas as formas de organizações hierárquicas e de forma diferente a depender do nível hierárquico.

Baseados nessa visão, os economistas americanos Michael Jensen e William Meckling escreveram em seu livro “The Theory of Firm” que esse problema de assimetria gerava a necessidade de remediação. Assim, eles introduziram o conceito de custos de função, que eram custos que os dirigentes tinham que pagar para que os agentes seguissem suas ordens. Com base nisso, Jensen e Meckling afirmavam que os proprietários eram os principais responsáveis pelo estabelecimento de ordem dentro das organizações. Assim, dentro de um Estado por exemplo, seriam os burocratas de alto escalão e o executivo os responsáveis por isso por meio da autoridade, da punição e dos gastos burocráticos; com esses sendo os custos de função aplicados ao Estado.
Todavia, essa visão acerca do funcionamento da organização de uma firma foi contestado pelo professor da Universidade de Chicago, Eugene Fama. Em seu “Agency Problem and the Theory of Firm”, Fama diz que os custos de função não constituíam custos muito importantes para o funcionamento de uma firma nem que os proprietários, ou tomadores de risco, eram os principais responsáveis pela coordenação ótima dos agentes. Ele dizia que a própria estrutura competitiva de uma firma poderia criar o sistema de incentivos necessário para que os agentes se autorregulem durante a execução de suas tarefas.
Uma vez que essas teorias foram formuladas, muitos autores (Rose Ackerman, Barry Weingast, Terry Moe, Clement Harriss, etc) traduziram essas teorias que eram usadas unicamente para analisar o setor privado para estudar o setor público. No setor privado, os dirigentes são acionistas e os trabalhadores e membros de conselho administrativo são os agentes. No setor público, os dirigentes são o público em geral, o povo e, em sistemas democráticos, os agentes de primeiro escalão são os representantes eleitos; os legisladores atuam como dirigentes em relação aos agentes do poder executivo, que recebem as ordens de execução de leis e políticas legisladas. E os problemas agente-dirigente se manifestam, na maioria das vezes, na forma de corrupção. A corrupção política ocorre quando agentes individuais —os representantes do governo— colocam seus próprios interesses pecuniários à frente dos interesses de seus dirigentes, no caso os cidadãos. Além dos interesses pecuniários, os agentes podem agir contra os dirigentes por outras razões, como para preservar cargos ou por motivações ideológicas diferentes das dos cidadãos para os quais trabalham.

É por causa desses problema que a economia desenvolveu um ramo totalmente inovador: a Teoria da Escolha Pública. A “Public Choice” começa com o pressuposto de que, nas organizações do setor público, os agentes tem interesses muito divergentes dos de seus dirigentes por causa de que, devido ao enorme tamanho do aparelho burocrático, os incentivos são muito dispersos. Como concluíram James Buchanan e Gordon Tullock em suas obras, e Robert Tollison em “Politicians, Legislation and Economy”, os servidores públicos não são diferentes de qualquer outro agente econômico na busca pela maximização de seus interesses. A retórica acerca do “serviço publico” sugere que os funcionários do governo serão, de alguma forma mágica, impelidos por um dever ser cívico de tal forma a agir para o maior benefício da maior parte do público, quando, como os testes empíricos comprovam, eles agem mais em função dos próprios interesses. O comportamento dos funcionários públicos podem ser influenciados por subornos, contribuições para campanhas, nepotismo ou promessas de cargos. Assim, grande parte das atividades do setor público é desviada da busca pela eficiência para a busca pelo lucro ilícito, como sugere Anne Krueger em “The Political Economy of a Rent-Seeking Society”. A análise da “Public Choice” é, em última análise, pessimista acerca da possibilidade de existir uma alternativa de reformulação dos incentivos dos funcionários públicos, sendo a única possibilidade de melhoria o estabelecimento de regras constitucionais claras. Alguns, como certos progressistas americanos, afirmam que esse problema poderia ser contornado por meio de maior participação dos agentes nos negócios das empresas, mas, como nos lembra o caso da Enron e a bolha. Porém, a delegação de muitas partes do processo de decisão a firmas de capital aberto pode gerar maiores riscos e volatilidade, devido a uma fragmentação da certeza decisória.

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James Buchanan (1919-2013), grande nome da Public Choice

 

A Importância da Descentralização:

 

Outra fonte de ambiguidade em organizações não está na questão de como os agentes devem ser controlados, mas sim que grau de discrição lhes deve ser delegados dentro de uma estrutura hierárquica. O domínio de responsabilidades concedidas a um determinado nível hierárquico deve formar problemas de igual proporção em níveis de controle e autoridade. No campo das ciências políticas isso é conhecido como princípio da subordinação, pelo qual as decisões de governo devem ser tomadas em níveis que não sejam mais altos do que o necessários para o cumprimento de suas funções. Em outras palavras, por exemplo, um gerente de fábrica pode tomar as decisões corretas acerca do funcionamento de sua fábrica, mas dificilmente poderia tomar um decisão correta para estabelecer o funcionamento de todas as fábricas existentes de uma única empresas e, menos ainda, de um setor inteiro.
Existe razões para se pensar que o grau de funcionalidade na delegação de funções depende da tecnologia disponível. Por exemplo, as tecnologias do começo do século XX, como ferrovias e siderúrgicas, encorajaram a centralização de funções administrativas. Em contraste, Thomas Mallone em “The Logic of Eletronic Markets”, usando a teoria de Coase, teoriza que, com o advento da tecnologia da informação barata, os custos de transação irão cair de modo geral e as hierarquias dariam lugar, em escala cada vez maior, a mercados e formas de organização cada vez mais descentralizadas, nas quais as unidades que transacionam entre si já não mantém mais relações hierárquicas. A tecnologia da informação, ao diminuir os custos de transação, forneceu o argumento para que muitas de suas funções fossem terceirizadas ou se “virtualizassem”.

Todavia, muito antes do advento da tecnologia da informação, Friedrich von Hayek em seu “The Use of Knowledge in Society” e Ludwig von Mises em seu “Socialism” já alertavam para os efeitos da crescente complexidade tecnológica das economias modernas e como isso exigia um maior grau de descentralização na tomada de decisões. Eles notaram que a maior parte das informações usadas em uma economia é de natureza local e está ligada à condições específicas apenas conhecidas por moradores dessas localidades. Hayek afirmava que isso era a razão do fracasso do socialismo: nenhum planejador poderia assimilar todo o conhecimento local gerado em uma economia e agir de acordo com ele. As decisões seriam melhor tomadas por indivíduos tomando decisões descentralizadas dentro de mercados.

 

Friedrich von Hayek (1889-1992) at the end of the 30's . Economist and principal theoretician of the new Liberal Thought from the 70's
Friedrich Von Hayek (1899-1992)
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Ludwig Von Mises (1881-1973)

A mesma consideração de Hayek se aplica ao micronível de uma organização: A pessoa com maior probabilidade de saber o problema no produto ofertado por um consumidor é o trabalhador que o faz. Isso inclusive é a base do problema de assimetria de Akerlof que foi referido anteriormente. Isso levou aos processos de descentralização conhecidos desde a Terceira Revolução Industrial, onde o uso de conhecimentos locais é incentivado ao máximo para se evitar custos de transação de cima para baixo, e vice-versa, dentro da organização.
A transferência do poder decisório de uma organização hierárquica para baixo, para mais perto das fontes locais de conhecimento, também permite uma resposta mais rápida dessas a mudança no ambiente externo. Em firmas, isso é particularmente importante para que elas se adaptem melhor a choques de oferta negativos ou mudanças tecnológicas bruscas, como salienta Edward Prescott.

Quando essas mudanças ocorrem, organizações descentralizadas estão mais propensas a se adaptarem às mudanças, pois as unidades de níveis inferiores são menores e menos propensas a seguir um determinado status quo. A inovação também acaba sendo promovida nesse tipo de organização, pois as unidades menores, por sua maior rejeição a habitus e ao status quo, tende tomar mais riscos e a testar novas maneiras de executar sua funções cotidianas.
Considerações semelhantes a essas do mundo da firma se aplicam ao mundo da política sob o nome de Federalismo. Desde pelo menos a década de 1980, tem havido um forte forte incentivo por parte de economistas do desenvolvimento, como William Easterly e Douglass North, para que as estruturas políticas nacionais adotem formas de descentralização estadual e municipal. As razões para tal são as mesmas das firmas. A tomada de decisões descentralizadas está mais próxima de fontes locais de informação e é, inerentemente, mais sensível às condições e mudanças locais. A tomada de decisão é mais rápida quando pode ser tomada localmente onde pode ocorrer ampla concorrência entre as unidade-agente executoras, como afirma Aaron Wildavsky em “The Cultural Theory”. Além disso, em política, o federalismo significa que o governo está mais perto das pessoas a quem deve servir, fato que, teoricamente, deve aumentar a responsabilidade desse para com os cidadãos e, dessa forma, a legitimidade moral da democracia.

 

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Douglass North (1920-2015)
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William Easterly (1957-)

 

 

Força e Escopo:

 

Os debates recentes acerca da questão sobre o poder e a força do Estado sobre os indivíduos tornam esse tópico deveras interessante. Para começar a analisar essa questão devemos começar com uma pergunta que deixa cientistas políticos as vezes sem dormir: “Os Estados Unidos tem um Estado forte ou fraco?”. Essa simples questão é um excelente ponto para nossa investigação final.

Uma resposta clara foi dada por Seymour Lipset em “The Continental Divide”, onde ele afirmou que as instituições políticas dos Estados Unidos foram criadas deliberadamente para enfraquecer ou diminuir o poder do Estado. Os Estados Unidos nasceram de uma revolução contra a autoridade do Estado e a cultura individualista dai nascente moldou a forma como foi feita a constituição, com sua proteção quase sagrada ao federalismo e aos direitos individuais. Lipset ainda mostra que as formas de estado de bem-estar social estabelecidas nos Estados Unidos sempre foram menores que em outras democracias, os mercados eram muito menos regulados e o país quase acabou com sua rede de proteção social nos anos 80 e começo dos 90.

 

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Seymour Lipset (1922-2006)

 

Porém, há um sentido no qual podemos definir os Estados Unidos como um país grande. Max Weber certa vez definiu o Estado como “um instituição humana que reivindica o monopólio do uso da força física dentro de determinado território”. Em outras palavras, o objetivo do uso da força estatal é a sanção de normas de forma igual. Nesse sentido os Estados Unidos são um Estado forte: ele possui uma plataforma enorme de agências federais e estaduais para fazer cumprir absolutamente tudo, de regras de medicamento a regras de uso de energia nuclear. Os americanos são um povo que, por natureza histórica, odeia obedecer a leis, mas isso não se deve a uma falta de aparelhos repressores e executores de leis, certamente.

Em outras palavras, os Estados Unidos tem um sistema de governo limitado (ou pelo menos tinha) que restringe historicamente o escopo de atividades do Estado. Porém, dentro desse escopo de funções limitado, sua capacidade de criar e cumprir leis e políticas é muito forte. Claro, esse sistema se aplica mais ao estado primário do Estado americano, onde haviam limites constitucionais à ação do Estado, e, após a chamada “Progressive Era” esses limites foram anulados e muitos americanos se sentem de certa forma inseguros com uma resultante insensibilidade do Estado que surgiu desse seu aumento, como mostra Robert Higgs em “Crisis and Leviathan”. Todavia, mesmo com seus enormes defeitos, a legislação americana ainda é motivo de inveja em grande parte do mundo. Os americanos certamente reclamam do crescimento dos níveis centrais de suas burocracias, mas elas não chegam nem perto dos monstros kafkianos que atormentam brasileiros e venezuelanos.

 

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Robert Higgs (1944-)

 

Portanto, faz sentido estabelecer uma distinção entre escopo de atividades do Estado, que se refere às funções e metas do governo, e a força de poder do Estado, que se refere à capacidade do estado em cumprir essas funções e metas e manter a legalidade dentro dos limites institucionais de suas constituições. Uma das maiores confusões no debate político atual é justamente que muitas pessoas usam o termo ‘força’ no sentido de ‘escopo’ ou estabelece uma causalidade necessária entre os dois. No estabelecimento de um país, o foco na construção da Força é mais importante que o mero estabelecimento de Escopos, pois sem uma devida estruturação institucional, os escopos serão vagos, já que não haverá capacidade de execução de metas, e ainda surgiriam os problemas delineados pela “Public Choice” acerca do surgimento de problemas agente-dirigente na burocracia por meio de uma fraqueza de sanções contra maus comportamentos e corrupção.
Por meio dessa nossa análise podemos então inferir 3 fatores no estudo das organizações e do Estado: estudo das formulações teóricas e análises de funcionamento real das organizações existentes, estudo dos efeitos dos processos tecnológicos e problemas de conhecimento em ambientes complexos e acerca da delimitação da atividade estatal. Esse é o resumo básico acerca do funcionamento fundamental de uma organização e sua materialização no mundo real do século XXI. Espero que tenha ajudado e em breve nos profundaremos mais acerca da administração ideal em ambientes de informação limitada e complexidade, tal sobre como funciona as organizações dentro de modelos caóticos.

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